Ley de presupuesto: claves detrás de la repartición de partidas en el Congreso

La Comisión de Presupuesto del Congreso debería realizar un análisis técnico del proyecto de presupuesto general de la República del Poder Ejecutivo. Sin embargo, dos estudios, nueve testimonios legislativos y una investigación fiscal demuestran que, al menos en los últimos diez años, se ha dado un manejo político a la repartición de partidas.

Este Diario publicó dos informes donde se recoge toda esta información. El primero sobre los proyectos de obras de inversión introducidos por la Comisión de Presupuesto en los últimos tres años; y el segundo, sobre cómo las regiones de los titulares de dicha comisión han sido las más beneficiadas de la variación presupuestal.

continuación, explicamos algunos puntos para entender mejor el proceso de aprobación de la Ley de presupuesto.

-El proyecto vs. la autógrafa-
​El Poder Ejecutivo debe presentar el proyecto de presupuesto público para el siguiente año, a más tardar el 30 de agosto. Una vez recibido, el Congreso tiene 90 días para revisarlo, evaluarlo y modificarlo.

El Parlamento cuenta con una Comisión de Presupuesto, la cual se encarga de estudiar el proyecto del Ejecutivo y emitir un dictamen para que pase al pleno para su ratificación, aunque en esta última instancia también se puede incluir modificaciones.

Este grupo de estudio legislativo es el que más miembros tiene (23) y es el más codiciado entre los 130 parlamentarios. La razón es que durante el debate del proyecto de presupuesto pueden introducir proyectos de inversión de las regiones que representan. Todo en coordinación con el presidente de la comisión.

-El anexo 5-
El proyecto del Poder Ejecutivo cuenta con 8 anexos. Entre estos destaca el número 5, en el que se incluyen las obras directamente financiadas por el Estado.

Una revisión realizada por este Diario, entre el proyecto del Ejecutivo y la autógrafa que emite el Congreso, muestra que el Parlamento introdujo más de 900 proyectos de obras, valorizadas en más de S/2 mil millones, en las leyes de presupuesto de los últimos tres años. A simple vista, estos montos pasan desapercibidos, pues representan menos del 1% del presupuesto anual.

Un patrón que se repite en los últimos tres años es que Vivienda, Transporte y Educación son los pliegos donde más obras se adicionaron en la Comisión de Presupuesto. Esto debido a que los proyectos más demandados por las autoridades subnacionales están referidos a carreteras, colegios, así como agua y saneamiento.

Este anexo 5 es conocido en el ámbito político como el «bolsón congresal», pues representa un fondo sobre el cual dispone el Congreso para repartirse entre sus miembros.

“El Ejecutivo le da una bolsa al Congreso que el presidente de la Comisión de Presupuesto administra. Este presidente lo reparte políticamente entre los miembros de su bancada o del resto de grupos. Cuando se otorga a otras bancadas es por maniobra política, ya sea por votos o porque son aliados”, aseguró el excongresista Jorge Rimarachín, quien integró esta comisión en el quinquenio pasado.

-La negociación-
El capítulo sobre el caso peruano de la publicación “Quien decide el presupuesto” (BID, 2010), cuyos autores son el ex ministro de Economía Luis Carranza y los economistas Jorge F. Chávez y José Valderrama, señala que el ministerio “deja de lado una pequeña porción del presupuesto para atender las enmiendas propuestas por los miembros del Congreso (que corresponde a menos del 0,5% del presupuesto total ) […] para que la estructura principal del presupuesto permanezca inalterada”.​

Los congresistas suelen recibir oficios de diferentes autoridades subnacionales para que los ayuden a agilizar presupuestos para obras en su localidad. Dichos documentos deberían ser remitidos directamente al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), pero -como dijo la legisladora Alejandra Aramayo (Fuerza Popular)- llegan a manos de congresistas en busca de que introduzcan sus proyectos en la Comisión de Presupuesto.

Alejandra Aramayo, y otros 8 parlamentarios, indicaron a este Diario que existen casos donde los congresistas «no trasladan el oficio, sino que concertan de alguna manera para obtener algún beneficio a futuro».

Hasta el 2018, el beneficio más buscado por los parlamentarios era la búsqueda de apoyo en sus localidades para postular a la reelección. Tras la eliminación de la facultad de reelegirse, los intereses pasan por una posibilidad de postular a dicha región como autoridad local o regional, o afianzar los lazos de dichas autoridades con sus agrupaciones políticas.

-Triangulación en la mira-
Pero también existen intereses más allá de los políticos. El fiscal contra el crimen organizado de Chiclayo, Juan Carrasco Millones, investigó a seis parlamentarios por supuestamente concertar con autoridades subnacionales para introducir obras para después direccionar la licitación a empresas que pagarían un diezmo por la adjudicación.

En su indagación, el fiscal Carrasco identificó tres fases en la negociación de los parlamentarios para introducir proyectos de obras en la Ley de presupuesto. «En un primer tramo está la supuesta gestión que hacen algunos congresistas en los ministerios para que se pueda considerar la obra [de su interés] en el proyecto [de presupuesto] que se presenta. Si no se considera, viene la segunda fase, en la que el congresista, a través de la Comisión de Presupuesto, introduce esa obra. Es allí donde viene la tercera fase, donde dicen “yo te doy la obra, la gestiono, luego tú, alcalde o gobernador, me aseguras que parte de ese presupuesto designado va a ir a mi bolsillo”, explicó Carrasco a El Comercio.

Pero estas no son las únicas denuncias en este periodo. En el 2018, una serie de videos y audios mostró a congresistas ofreciendo votos en contra de la vacancia de Pedro Pablo Kuczynski a cambio de obras de infraestructura en regiones. Kenji Fujimori, uno de los protagonistas, afirmó que en la Comisión de Presupuesto, presidida por FP, hubo una repartija de obras. “Se repartieron obras por el valor de S/5 millones a cada parlamentario de Fuerza Popular con su lista de proyectos en mano”, manifestó.

En el periodo pasado también se registraron denuncias. A Martín Belaunde Lossio, ex jefe de campaña de Ollanta Humala, se le investiga por supuestamente ayudar a empresas a ganar licitaciones por S/150 millones.

Entre las pesquisas en su contra, se refirió que Belaunde Lossio habría utilizado sus influencias en la bancada nacionalista para modificar la ley de presupuesto del 2013, y así incluir una partida para la construcción del polideportivo Elías Aguirre, en Chiclayo, obra que recayó en la empresa Antalsis, vinculada a él.

-Los que reparten la torta-
La presidencia de la Comisión de Presupuesto siempre estuvo en manos del oficialismo. En este quinquenio, eso cambió debido a que Fuerza Popular consiguió una mayoría de 73. En el 2016, el gobierno buscó mantener la presidencia, pero Fuerza Popular no la cedió.

Un estudio académico evaluó la gestión de la presidencia de la Comisión de Presupuesto en los últimos diez años, y confirmó el criterio político utilizado para la repartición de la partida presupuestal.

“Con una composición del Congreso diferente, en tres períodos de gobierno, se halla un patrón de negociación política que lidera el presidente de esta comisión y beneficia a la región por la que fue elegido”, refiere el artículo que publicaron los politólogos Pablo Roca y Milagros Campos en el 2018.

En los últimos 10 años, solo en las regiones de los presidentes de la Comisión de Presupuesto, las variaciones suman más de 1.028 millones de soles. En ese sentido, Roca sostuvo que todos estos indicadores evidencian que existe un criterio político en la aprobación de la Ley de Presupuesto. “En la reasignación de los recursos hay un componente político. No monopolizan, pero sí tiene una ponderación de intereses”, afirmó.

El capítulo sobre el caso peruano de la publicación “Quién decide el presupuesto” (BID, 2010) indica que “el cargo más codiciado al interior de la comisión es la presidencia, porque el proceso de aprobación de las enmiendas –incluida la negociación con los oficiales del MEF– está totalmente centralizado bajo su mando, otorgándole gran poder de decisión”.

La Comisión de Presupuesto se encuentra a la fecha debatiendo la ley de presupuesto 2020. Queda por ver a cuánto ascenderá las variaciones en las partidas presupuestales bajo la nueva presidencia de la legisladora Milagros Takayama (Fuerza Popular).

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